湖南省人民政府关于加快推进养老服务业

发展的实施意见

（湘政发〔2014〕22号）

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

为进一步完善全省基本养老服务体系，大力推进老年社会福利事业发展，提高老年人生活质量，推动经济社会持续健康发展，根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）精神，结合我省实际，现就加快推进我省养老服务业发展提出如下实施意见：

一、指导思想和总体目标

（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科

学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大提出的“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务业和产业”的要求，充分发挥政府主导和引领作用，充分发挥社会力量的主体作用，深化体制改革，注重统筹发展、坚持保障基本，完善市场机制，建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式内容多样化、服务队伍专业化、监督管理规范化的养老服务体系，不断满足人民日益增长的养老服务需求，使养老服务业成为积极应对人口老龄化，保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展和经济转型升级的重要力量。

（二）总体目标。到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务法规政策不断健全、养老服务产品更加丰富、养老服务市场机制进一步完善、养老服务业健康有序发展。

养老服务体系建立健全。生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人。符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。全省新增养老床位35万张，养老床位总数达到53万张，实现养老床位数达到每千名老年人35张以上。养老服务补贴制度逐步健全，到2020年，基本养老服务补贴覆盖率达到70%以上。公共服务设施的养老服务功能不断增强，养老服务模式不断创新，养老服务网络平台进一步建立，到2020年建成养老服务信息平台150个以上。

养老服务产业规模明显扩大。以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，机构养老、居家社区生活照料和护理等服务提供30万个以上就业岗位，培育和支持一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业，形成一批养老服务产业集群，培育一批知名养老服务业品牌。

养老服务发展环境不断优化。养老服务业政策法规体系建立健全，行业发展健康有序，监管机制更加完善，服务质量明显提高。老年社会管理不断加强，到2020年，全省100%的城镇社区、90%以上的农村社区（行政村）建立老年协会，90%以上的企业退休老人纳入社区管理服务。老年宜居环境体系日趋完善，到2020年，城乡新建、改建、扩建公共设施和养老场所，应当100%符合无障碍设施工程建设标准。老年人家庭无障碍设施改造稳步实施，老年友好型城市和老年宜居社区创建活动不断深入。全社会积极应对人口老龄化意识显著增强，支持和参与养老服务的氛围更加浓厚，敬老、养老、助老的优良传统得到进一步弘扬。

二、主要任务

（一）大力推进城市居家养老服务。各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，凡新建城区和新建居住（小）区的，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准规划设置养老服务设施，列入土地出让合同，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要按每千户室内为老服务场所不低于150平方米建筑面积、室外老年人活动场所不低于300平方米的标准，限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，不得挪作他用。

科学合理地整合资源，充分发挥社区公共服务设施的养老服务功能，大力发展老年人文体娱乐服务，积极组织开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动，加强与社区服务中心（服务站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接和统筹规划建设，提高使用率，发挥综合效益。各类具有为老年人服务功能的设施都应向老年人开放。引导和支持社会组织和家政、物业等企业和机构，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目，上门为居家老年人提供助餐、助医等规范化、个性化服务。积极探索和扶持发展老年电子商务，建设养老服务网络平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费。等适合老年人的服务项目，有条件的地方要为高龄老人、低收入失能老人免费配置电子呼叫设备。加强养老服务信息平台建设，实现养老服务需求与养老服务资源及时对接，努力为老年人提供高效便捷服务，为实现居家养老服务广覆盖、可持续发展目标奠定基础。到2020年，全省共建成城市养老服务信息平台150个以上，建成城市社区居家养老服务中心（站）4700个、城市社区养老服务示范点2000个以上，新增床位2万张以上。

（二）加快建设养老服务机构。大力支持社会力量举办养老机构。各地要根据城乡规划布局要求，统筹考虑建设各类养老机构。在资本金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序、公开信息，行政许可和登记机关要核定其经营和活动范围，为社会力量举办养老机构提供便捷服务，取消不合理的前置审批事项。社会力量举办的非营利性养老机构享受与公办机构同等待遇。鼓励境外资本投资养老服务业。鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。到2020年，引导扶持社会力量举办养老机构350所，新增床位10万张以上。

稳步发展公办养老机构。重点支持社会福利机构空白县市区建设以老年人服务为主的福利院（福利中心）、改造现有规模小且条件较差的公办福利机构、建设市县示范性公办福利机构，充分发挥公办养老机构托底作用，主要为“三无’’（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人、或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力，下同）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿低偿服务。到2020年新建和改扩建市、县公办福利机构120所，建设省、市、县示范性公办养老机构50所，新增床位5万张以上。积极稳妥地开展公办养老机构管理体制改革，采取公建民营、委托管理等方式，鼓励民间资本运营公有产权的养老服务设施。

（三）积极推进农村养老服务。不断完善农村养老服务托底的措施，将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时提高。充分依托现有农村公共服务资源，有效整合农村闲置资源和各项涉农资源资金，加快建设农村五保供养机构、老年福利服务中心（站）、农村幸福院、农村五保之家和养老服务示范点等养老服务设施。在满足农村五保对象集中供养需求的前提下支持乡镇五保供养机构改善条件并向社会开放，促使有条件的乡镇敬老院向区域性养老服务中心转变。在行政村和较大的自然村，依托闲置的学校、村部等场所，通过改造修缮、添置设备、拓展内容，开展村级老年人互助养老服务。农村党建活动室、卫生室、农家书屋等公共设施要支持农村养老服务工作，组织与老年人相关的活动。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务。各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜。建立城市公办养老机构与农村养老服务机构对口支援和合作机制，建立跨地区养老服务协作机制，鼓励发达地区支援欠发达地区。充分发挥村民自治功能和老年协会作用，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助、志愿服务，解决周围老年入实际生活困难。到2020年，全省新建和改造乡镇敬老院1500所，新增床位8万张以上；建成老年福利服务中心（站）、农村幸福院、村级五保之家、村级养老服务示范点等农村居家服务机构设施25000个，新增养老日间照料床位10万张以上。

（四）着力优化老年居住环境。各地应严格按照无障碍设施工程建设相关标准和规范，进行公共设施和养老场所建设，同时积极推动和扶持与老年人日常生活密切相关公共设施改造和老年人家庭无障碍设施的改造。开展老年友好型城市和老年宜居社区创建活动。要不断完善城市和社区公共服务功能，优化老年人健康条件、参与机会和安全保障。按照国际老年友好型城市建设标准、国家《老龄宜居社区（基地）标准》和创建湖南省人居环境奖的要求，规范老年友好型城市和老龄宜居社区建设，提高养老服务水平，满足不同老年群体养老服务需求，提高老年人生活满意度和幸福指数，促进健康老龄化和积极老龄化，提升城市和社区的老年友好和宜居水平。到2020年，全省建设5个老年友好型城市和50个老年宜居社区，150个示范性居家养老服务中心（站）。

（五）充分发挥老年协会作用。各地要根据城乡社区老年人口规模、分布，按照便于管理、服务老人的原则建设老年协会，采取有效措施不断提高老年人参与率，充分发挥老年协会在养老服务工作中的重要作用。引导支持老年协会开展为老服务和老年互助服务活动，为老年人提供家政、照料、护理、信息咨询、心理疏导等服务，组织低龄老年人对高龄、空巢、失能老年人进行帮扶，解决实际困难。到2020年，全省新建立城镇社区老年人协会1500个以上、农村社区（村）老年协会10000个以上。

（六）不断繁荣养老服务消费市场。积极引导养老服务机构和企业优先满足老年人基本服务需求，鼓励和引导相关企业和机构根据老年人特点，围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要，积极开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品；开展老年人文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等服务；开发老年住宅、老年公寓等老年生活设施，提高老年人生活质量；加强残障老年人专业化服务。鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。

（七）积极推进医疗卫生与养老服务结合。各地要推动医养融合发展，促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构，对养老机构符合建立医疗卫生机构的，要纳入医疗卫生体系建设。未设立医疗机构的养老机构，可采取协作、合作等方式与其他医疗机构合作设立小型门诊，医疗机构可派驻医护人员到养老服务机构为老年人提供必要服务。医疗机构要积极支持和发展养老服务，有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢性病防治和康复护理。鼓励职工医院、康复疗养机构依托其医疗卫生资源转型发展养老服务事业。医疗机构、社区卫生服务机构应当为所在行政区域内的老年人建立健康档案，建立社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务，加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。医疗机构应当为老年人就医提供优先优惠服务。

健全医疗保险机制。对于养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。入住养老机构的老年人康复护理、辅具器具配置要按相关政策规定纳入医保。完善医保报销制度，切实解决老年人异地就医结算问题。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。

（八）积极推进金融业与养老服务业互动发展。鼓励商业银行、保险公司、信托公司、证券公司等金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，通过信贷、股权、债权等方式投资养老服务业。支持金融保险业大力开发有利于提高民众养老水平的金融保险产品，完善相关服务，切实加强金融业与养老服务业的融合。各地要积极支持金融保险业资金的引入，制订相关方案，搭建投融资平台，确保资金长期、可持续投入。

三、扶持措施

（一）制定资金多元投入政策。各级各有关部门要不断加大对养老服务业的投入，积极支持引导养老服务业健康快速发展。省、市、县各级要积极调整财政支出结构，加大财政支持力度，每年应安排一定数量的专项预算资金，用于引导、支持发展养老服务业，并随着财政收入的增加按比例递增。各级财政要整合社会养老服务体系建设有关专项资金，改进资金分配方式，充分发挥资金使用效益，根据完成省人民政府确定的目标任务情况和经济社会发展水平进行奖补。省、市、县各级福利彩票公益金，要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。财政预算专项资金和福利彩票公益金具体用于养老服务机构设施建设补贴、运营补贴、人员培训补贴、困难老年人基本养老服务补贴、高龄老年人生活补贴以及购买社会组织为老服务补贴等。各级政府要积极建设养老服务机构设施投融资平台，通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保等间接投入办法，使更多信贷资金、保险资金和社会资金投向养老服务业。鼓励金融机构加大对养老服务机构的信贷支持，加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，优先安排贷款资金，并在国家允许的贷款利率浮动幅度内给予利率优惠，合理确定贷款期限。以本土法人金融机构为融资平台，鼓励和引导保险资金以债券、股权等方式投资养老服务业。积极探索以商业保险机构为依托，政府、保险机构、医疗机构、地产企业等多方合作的综合养老产业建设模式。通过整合政府资源、市场资源、金融资源等资源，打造湖南养老服务业的龙头企业。

鼓励和支持保险资金投资养老服务业。积极争取国家政策支持，探索个人延税型养老保险等政策试点工作，鼓励和支持民众建立完善的养老保险计划。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。实行政府支持、机构投保、保险运作的原则，实施养老服务机构政策性保险制度，通过全省统保、行业互保的办法，降低养老服务机构运营风险。对入住机构的“三无”老人、优抚对象、五保老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人投保费用，当地财政应给予适当补助。全面推进养老服务机构综合责任的政策性保险，防范和减少入住老人的人身安全风险。逐步开设老年人人身意外伤害保险、长期护理保险等。

加强公办养老机构经费保障。对重点为“三无”老人、优抚对象、五保老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务的公办福利院、光荣院、敬老院及城乡社区居家养老服务机构设施，各级政府财政要将其所需的工作人员人头经费、日常工作经费和设施维护经费列入同级财政预算，予以足额保障，并每年随着财政收入的增加按比例递增。

完善补贴支持政策。各地要制定扶持社会力量从事养老服务事业的补贴政策。充分利用中小企业、科技创新、创业投资等方面的扶持资金以及医疗卫生资金、就业资金、社会保障基金等，发挥资金投入合力，选择通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、人员培训补贴、购买服务等方式，引导社会资本加速进入养老服务领域。地方政府发行债券时，要统筹考虑养老服务需求，积极支持养老服务设施建设及无障碍改造。健全基本养老服务补贴制度，逐步建立经济困难的失能老年人护理补贴制度、高龄老人津贴制度。县级政府根据本地经济社会发展水平，按照“保基本、可持续”的原则合理制定本地补贴标准。

（二）完善土地供应政策。各级人民政府将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划、年度用地计划和年度国有建设用地供应计划，合理安排用地需求，可根据城市总体规划将闲置公益性用地调整为养老服务设施用地。根据到2020年全省新增35万张养老床位的目标任务测算，全省共需要安排养老服务设施建设用地1.3万亩左右，具体用地审批根据单个项目实际情况优先安排。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同用地政策，国土资源部门应优先安排，可以依法采取行政划拨方式供地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先给予保障供应。乡镇、村非营利性养老机构建设用地经依法批准可使用集体所有土地。由公共财政投入且闲置的房产等公共设施，经财政、国有资产管理部门批准可按政策规定改造为养老服务机构设施，鼓励社会力量将闲置厂房、民用服务设施按政策规定改扩建成养老服务机构设施。严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件进行房地产开发。因城市规划确实需要改变用途的，由市州、县市区人民政府依法收回土地使用权。

（三）落实税费优惠政策。对养老机构提供的养护服务免征营业税；对符合《财政部国家税务局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》（财税[2013]122号）规定的非营利性养老机构从事非营利性活动取得的收入，按规定免征企业所得税；免征非营利性养老服务机构自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税。

对非营利性养老机构建设免征涉及的行政事业性收费以及有关基金（包括新型墙体材料专项基金、散装水泥专项基金、价格调节基金等）；对营利性养老机构建设应减半征收上述费用和基金。养老机构建设涉及的暂不能免征的行政事业性收费和服务性收费，由当地政府财政购买。养老服务机构确有困难，依照《湖南省按比例安排残疾人就业规定》，可以到所在地残联申请减免残疾人就业保障金。对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性和服务性收费。

政府主办和特许经营的供水、供气、通信、有线（数字）电视等经营单位，应为非营利性养老服务机构提供优质服务和收费优惠，其中用水、用气（燃料）等与居民用户实行同质同价，用电按当地最优惠的价格执行，免收有线电视开户费、城区普通宽带一次性连接费；优惠收取采用光纤接入或者接入距离较远等成本较高的宽带一次性连接费，通信费、收视费按当地最优惠标准收取。

对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，以及企业通过对公益性社会团体或县级以上人民政府用于公益事业的捐赠支出，在年度利润12%以内部分，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。境内外资本举办养老机构享有同等的税收等优惠政策。

（四）建立人才培训就业政策。教育、民政部门要支持高等院校等学校通过在校教育、继续教育和远程学历教育，扩大人才培养规模，鼓励开设养老服务相关的专业课程。加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才。依托院校、培训机构、示范性养老机构建立养老服务培训基地，加强养老护理人员和师资力量专业培训。对符合条件的养老机构从业人员参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的，按规定给予相关补贴。对于子女愿意在家照顾失能失智老人，鼓励参加必要的培训，并按规定给予职业培训补贴。

鼓励和支持养老服务机构吸纳大中专院校及技工学校毕业生、城镇就业困难人员和农村劳动力从事养老服务工作。各地要大力在公办养老机构和社区投资开发公益性岗位。公办养老服务机构招用符合条件的高校毕业生、本省就业困难人员在公益性岗位就业，并签订一年以上劳动合同、缴纳社会保险的，按规定给予社会保险补贴和岗位补贴。

养老机构应当积极改善养老护理员工作条件，加强劳动保护和职业防护，依法缴纳养老保险费等社会保险费，切实提高养老护理员工资福利待遇，探索建立养老护理员特殊岗位补贴制度。养老机构应当科学设置专业技术岗位，重点培养和引进医生、护士、康复医师、康复治疗师、社会工作者等具有执业或职业资格的专业技术人员。对在养老机构就业的专业技术人员、持证上岗人员，执行与医疗机构、学校相同的执业资格、注册考核政策。

各地要按照国家有关政策和行业标准规定要求，通过完善相关编制标准等途径，进一步加强承担，“三无”老人、优抚对象、五保老人等应当由政府供养照料的对象的公办福利院、光荣院、敬老院的公益服务职能，为加快推进养老服务事业提供制度保障。民政部门、老龄部门、民间组织管理等部门要积极扶持发展各类为老服务社会组织和志愿组织，特别是街道、城乡社区为老服务志愿者组织，开展公益性志愿服务活动。积极倡导机关干部和企事业单位职工、大中专院校参加养老服务志愿活动。引导支持老年人协会等老年群众组织开展自我管理、自我服务和志愿互助服务，建立为老志愿服务登记制度和服务储蓄制度。

四、组织领导

（一）健全工作机制。各级人民政府要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府重要议事日程。进一步强化工作协调机制，建立健全由政府牵头，民政、老龄、发改、财政、国土资源、编制、人力资源社会保障、住房城乡建设、教育、卫生、计生、商务、科技、经信、质监、规划、环保、工商、税务、物价、公安消防、食品药品监管、园林、房产、人防、档案、金融等部门参加的社会养老服务体系建设领导小组，定期分析养老服务业发展情况和存在问题，研究推进养老服务业加快发展的各项政策措施，贯彻落实养老服务业发展的相关任务要求。民政部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责，推动公办养老机构改革发展。发改部门要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划，支持养老服务设施建设。财政部门要在现有资金渠道内对养老服务业发展给予财力保障。老龄工作机构要发挥综合协调作用，加强督促指导工作。其他有关部门要各司其职，及时解决工作中遇到的问题，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。

（二）注重统筹发展。要深化体制改革，加快转变政府职能，减少行政干预，加大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力，创新服务供给方式，加强监督管理，提高服务质量和效率。完善市场机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，营造平等参与、公平竞争的市场环境，大力发展养老服务业，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多层次需求。各地要着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有基本养老服务。加大对基层和农村养老服务的投入，充分发挥社区基层组织和服务机构在居家养老服务中的重要作用。

（三）强化行业监管。民政部门要按照国家有关法律法规规定进一步建立养老服务的准入、退出、监管制度，健全和规范养老服务标准、评估体系办法，指导养老机构完善内部管理服务制度、提高服务质量水平，保障好老年人权益。物价部门要探索建立科学合理的养老服务定价机制，依法确定适用政府定价和政府指导价的范围。民政、发改、财政、统计、工商等部门及老龄工作机构要依据其管理职能建立和完善养老服务业统计制度。其他各有关部门要依照职责分工加强对养老服务业的监督管理和服务。要积极培育和发展养老行业协会，加强工作研究和交流，发挥行业自律作用。

（四）营造发展环境。各地要结合实际制定本地区实施意见或办法，将发展养老服务业的有关指标纳入政府绩效评估指标体系，确保责任到位、任务落实。省直有关部门要对照职责分工，制定具体措施办法，确保政策意见落实到位。各级各部门及各类媒体要加大对养老服务业的宣传力度，各类媒体要开设养老服务宣传栏目，在全社会广泛开展尊老、爱老、助老思想道德教育，推广先进经验，树立样板典型，为养老服务业发展营造良好的社会氛围。